从古代“政刑”到现代“政法” | 黄文艺：政法范畴的本体论诠释
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摘要：政法范畴是中国政治分类学的智识性产物，是中华法律文明传统的标识性范畴，蕴含着一整套独具特色的治理哲学。从古代“政刑”到现代“政法”，政法范畴先后融汇了古典礼法哲学、近现代世界法治思潮、马克思主义法治理论之精髓，逐步具象化为一个有独特组织体系、规则体系、话语体系的权力场域。作为良政范畴的政法，包含了一系列有关如何运用法治治国安邦的深邃思想，开释出了法安天下、奉法强国、法顺民心、法乃公器的良政愿景。作为善治范畴的政法，积淀了一系列有关如何处理法治和其他治道关系的深刻智慧，展现出了法治和其他治道分工协作、互济互补、相融相合的善治模式。
关键词：政法 政刑 礼法 法治 良政 善治
作者黄文艺，中国人民大学法学院教授（北京100872）。
来源：《中国社会科学》2022年第2期P63—P82
责任编辑：李树民
尽管“政法”被公认为是中国法治场域的标识性范畴，但长期以来一直遭受学术界的集体性冷遇，直到近年来才逐步纳入学术视野。越来越多的学者开始以学术方式认真对待“政法”，致力于考察“政法”的演进脉络、构造原理，诠释“政法”的必然性和合理性，承认“这不仅是一个概念，而且是一套学说，而且是一套组织机构，一套权力技术，一套成熟的法律实践”。梳理起来，目前关于政法的研究大体上有两种进路：第一种进路，把“政法”定义为一种独特的法学研究范式，即从政治意识形态角度诠释和处理法律问题的范式。有学者称之为“政法法学”，并将其与注释法学、社科法学并称为中国法学三大研究范式。冯象的《政法笔记》可谓是这种进路的代表。该书试图揭示法律的种种政治面相，“法律……是政治的晚礼服”，“现代法治在本质上是一种用权力话语重写历史、以程序技术掩盖实质矛盾的社会控制策略”。第二种进路，把“政法”定义为一种独特的权力结构安排，即中国共产党创立的领导政法机关推进法治建设的体制安排。有学者提出，“政法体制是党领导依法治国的制度和工作机制的重要组成部分。”大多数政法研究者都聚焦于这一体制安排的核心要素“党管政法”，致力于解释党管政法的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑。
这两种研究进路都指向了政法研究的前提性问题，即什么是“政法”，如何理解“政法”。不过，它们都只是对这一问题的片断化、局部化解答，容易产生误导性的影响。例如，第一种进路执着于对“政法”之“政”维度的深描，单向强调“政”对“法”的深刻影响，而忽视了“法”对“政”的规训功能。实际上，从改革开放初期邓小平提出“使民主制度化、法律化”，到习近平提出“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，中国政法理论和实践的一个重大转向是，更为重视“法”对“政”的规训和约束作用。第二种进路长于体制维度的考察而忽视了历史和哲学维度的深究，只把政法理解为现代中国特殊时空条件下所形成的治理体制，既未考证政法范畴在中华法律文明中源远流长的文化基因，也未深察政法范畴所蕴含的一整套精深厚重的治理哲学。一些学者已开始突破这种研究进路，试图从古代礼法传统中寻找现代政法元素，架起沟通中国传统法和现代法的桥梁。
有鉴于此，本文试图通过借用哲学中的“本体论”术语，从本源和本体角度厘清“什么是政法”的问题，从而为政法研究提供有效的概念框架和认知工具,推进政法范畴的本体论诠释。第一个问题是，政法只是现代范畴，还是贯通古今的范畴？这个问题表面上看只是一个历史发生学的问题，但实际上是一个关涉如何理解政法核心要义的本体论问题。有学者指出，中华法系一直是一个“政”与“法”紧密结合的体系，当今中国正义体系中“政”与“法”仍然同样并存、互补、互动和相互作用。本文第二部分通过对政法的概念史研究，试图梳理出从“政刑”范畴到“政法”范畴的知识/社会变迁过程，从而证明“政法”不只是现代中国法治体系的标识性范畴，更是中华法律文明传统的标识性范畴。对中国“政法”前世今生的历史考察，为后文的本体论诠释提供了认识论和方法论基础。
第二个问题是，政法只是治理体制范畴，还是更为重要的政道治道范畴？有学者曾提出政道和治道之分。“政道是相应政权而言，治道是相应治权而言。”当今政治学界提出的良政和善治概念，正好同政道和治道范畴相对应。良政属于政道范畴，即政权运行的理想模式。善治属于治道范畴，即治权运行的理想状态。政法范畴是中国政治家、思想家在思索政道治道的过程中提出的，包含着一整套有关如何运用法治实现良政善治的治理哲学。为了清晰阐释这套治理哲学，本文将政法范畴分解为作为良政范畴的政法和作为善治范畴的政法。作为良政范畴的政法，代表了一种从国家治理大视野考量和设计法治图景的认知范式，包含着强烈的整体主义、实质主义法治观。作为善治范畴的政法，代表了一种把法治和其他治道有序组合的治理模式，蕴含着各种治道分工协作的协同主义治理观。本文第三、四部分将分别阐释作为良政范畴的政法和作为善治范畴的政法。
概念史论者认为，“概念，像个人一样，有着自己的历史，并且镌刻着无法磨灭的岁月风霜。”在漫长的演变进程中，“政法”范畴经历了经济社会环境和政治意识形态的历史巨变，打下了各个时代的深刻烙印，经受了多种知识传统的思想洗礼。从知识谱系上说，当今的“政法”范畴是对古典礼法哲学、近现代世界法治思潮、马克思主义法治理论等多元知识传统的融合性吸纳、融通性发展。
（一）古代“政刑”范畴
政法研究者在考察政法范畴的历史渊源时，习惯于到古代文献中检索对应的“政法”语词。然而，古代文献中与现代“政法”相对应的语词并非“政法”，而是“政刑”或“刑政”。古代“政刑”范畴，是儒家关于治道的政治分类学的产物。在儒家的治道分类中，无论是孔子版的“德礼政刑”，还是戴圣版的“礼乐政刑”，政和刑都是不可或缺的两大治道。其中，“政”代表政令，“刑”代表律法。儒家、法家、墨家等各家，通常都把政、刑视为是相互关联、互为一体，因而通常政、刑并提，形成了“政刑”“刑政”范畴。古代文献中的政刑（刑政），既指运用政令、律法等手段治国的方式，也指治安、狱讼等动用武力的治理领域，类似于现代意义上的政法领域。古代政治家、思想家把政刑（刑政）作为治国之要务，主张通过修明政刑而维护安定。孟子提出：“国家闲暇，及是时，明其政刑，虽大国必畏之矣。”墨子把刑政之治作为治国的基本目标：“今者王公大人为政于国家者，皆欲国家之富，人民之众，刑政之治。”
古代的政刑（刑政）范畴和观念，深受儒家所阐述的古典礼法哲学的影响。举其要者，至少有以下三个方面：一是多元治道有序组合的思想。古典礼法哲学将各种治道视作一个各有分工、相辅相成的有机整体。戴圣云：“礼以道其志，乐以和其声，政以一其行，刑以防其奸。礼乐刑政，其极一也，所以同民心而出治道也。”不过，礼法哲学对各种治道并不是等量齐观，而是作出了德礼为主政刑为辅的主次排列，确立了先德礼后政刑的位序安排。丘浚对德礼政刑的先后顺序作了说明：首先是“修德以为化民之本”，然后是“既化以德而有不一者，须必有礼以一之”，接着是“苟导之而不从、化之而不齐，非有法制、禁令又不可也”，最后是“彼犹悖礼而梗化，则刑罚之加乌可少哉”。这种对不同治道进行功能组合与位序安排的做法，构成了中国政法治理实践对待多元治道的重要传统。二是天下太平的思想。古典礼法哲学将天下太平视为政刑之治的理想状态。古人所憧憬的大同社会，是“谋闭而不兴”“盗窃乱贼而不作”的理想社会。贞观时期“海内升平，路不拾遗，外户不闭，商旅野宿”的太平之世，被奉为后世治安之楷模。三是情理法融合的思想。古典礼法哲学将情理视为法之本原，强调“设法止奸，本于情理”。立法要“上稽天理，下撰人情”，法律实施要“情法两得” “情法两平”“情法兼到”。情理法融合成为中国政法传统的重要元素和鲜明特色。
（二）近代“政法”范畴
近代政法（法政）范畴是在救亡图存的历史背景下出场的，融入了近代世界法治特别是西方法治的先进元素。鸦片战争以后，面对日益深重的政治危机和民族危难，许多仁人志士试图从西方文明中寻求救亡图存之道，经历了从技术、实业、制度到文化等各层面的长期探索。近代政法（法政）范畴和思潮的兴起是从制度层面向西方学习的产物。戊戌变法的主将康有为、梁启超等人，主张通过引进西方政法制度实现国家之治强。康有为提出：“国会者，君与民共议一国之政法也。立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制，则中国之治强计日可待也。”即使反对维新变法的张之洞，亦主张采用各国政法之长补我所短。“东西各国政法，可采者亦多，取其所长补我所短，揆时度势，诚不可缓。”
自晚清到中华民国初年，政法（法政）开始作为一个学科范畴在教育界和学术界广泛使用，政法教育、政法杂志和政法学术蔚为大观、烜赫一时。1903年清政府《奏定大学堂章程》将“政法科”列为八科之一。自清末起，政法教育发展呈突飞猛进之势，几乎占据新式高等教育的半壁江山，以至于被认为是一种危险的倾向。辛亥革命前后，一大批政法杂志如雨后春笋般诞生，向国内系统介绍和传播西方政法思想和法律制度，推动兴起了一股政法学术思潮。政法（法政）之学被视为“救国之学”。留日学生徐公勉认为:“救中国今日之危亡者，法政学科也。”
近代政法（法政）范畴和思潮，把近代西方法治的合理元素引入中国，推动了中国政法体制的现代化转型。西方国家作为近代化的先行者，在迈向工业文明、市场经济、民主政治的进程中，提出了立宪、共和、民主、法治、自由、平等、人权等进步思想，探索出了一系列专业化、精细化的治理原理和技术，将传统社会加以混同的权力和法域予以清晰地分离与区隔。举其要者，至少包括“七个分离”。一是立法权与行政权的分离。立法权由民意代表机关或代议制机关行使，行政权由行政机关行使。二是司法权与行政权的分离。司法机关同行政机关相分离，依法独立公正行使司法职权，不受行政机关的非法干预。三是检察权与审判权的分离。为保证审判的中立性和公正性，控诉和审判职能分别由不同诉讼主体来承担。在刑事公诉案件中，检察机关行使起诉权，法院行使审判权。四是警察权与军事权的分离。在传统治理体制下，治安和国防职能界限不清，警察权往往由军队和行政部门行使。在现代治理体制下，治安和国防职能分开，警察成为行使治安执法权的专业化力量。五是司法行政权与司法权的分离。司法行政事务从司法机构中独立出来，由司法行政机关统一管理。六是民法与刑法的分离。古代法通常是民刑不分、以刑为主。在现代法治体系下，民事与刑事案件涉及性质不同的法律关系，分别由不同的法律部门、诉讼程序予以调整，以防止用刑事手段介入民事案件、把民事责任转化为刑事责任。七是程序法与实体法的分离。古代法是程序规范和实体规范合为一体。现代法律体系下，各个部门法领域的程序规范和实体规范分开，由立法机关分别制定法典或法律。自晚清时起，这套治理原理和技术被逐步引进中国，成为推动中国政治体系和法治体系现代化转型的重要智识资源。
（三）现代“政法”范畴
现代政法范畴和理论是中国共产党领导人民创建新政权、新法制的过程中逐步创立的，是中国共产党的归口管理体制和政治分类学的产物。在领导革命和执掌政权的长期实践中，中国共产党把党和国家工作分为军事、组织、宣传、财经、外事、统战、政法、群团等系统或“口”，分别设置相应的党的职能部门，实行归口领导和管理。其中，审判、检察、公安、国家安全、司法行政等工作属于政法口，由党委政法委进行归口管理。这一政法范畴和理论，建立在马克思主义法治理论的基础上，强调政法机关是履行专政职能的国家机构。尽管像政法研究者所强调的那样，新中国的审判、检察等制度曾深受苏联影响，但经过长期的转化改造、融合发展，中国现代政法的知识形态和实践样态逐步确立。
早在新民主主义革命时期，中国共产党就在革命根据地和解放区开创了以党的领导、群众路线为基本特征的新政法传统。不过，政法范畴是在新中国成立后才正式确立和使用的。从新中国初期设置的中央人民政府政务院政治法律委员会开始，政法范畴进入组织化、建制化、体系化的阶段，逐步具象化为一个有独特组织体系、规则体系、话语体系的权力场域。70余年来，由于对政法工作角色定位的认识不断变化，政法范畴的内涵外延处于变动不居的状态。直到党的十八大以后，在习近平法治思想的指引下，政法范畴的内涵外延才逐步走向明晰化、成熟化、定型化。
从外延（体制）上看，现代政法范畴可作狭义和广义两种界定。狭义的政法范畴，是指中国共产党领导政法系统建设平安中国和法治中国的治理架构，可称为小政法体制。根据《中国共产党政法工作条例》规定，政法系统主要由党委政法委、审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关构成。这些机关因性质地位的相近性、职权职责的关联性、社会声誉的连带性而被界定为一个相对独立的权力系统，即政法系统。广义的政法范畴，是指中国共产党领导政法系统和其他系统共同建设平安中国和法治中国的治理架构，可称为大政法体制。由于无论是平安中国建设还是法治中国建设，都不能仅靠政法系统单打独斗，需要政法系统和其他系统齐抓共管，因而各级党委都建立了以政法系统为主要依托的统筹协调机制。2018年党和国家机构改革以后，各级党委均设立了平安建设、法治建设决策议事协调机构，办公室分别设在党委政法委、司法行政机关，办公室主任一般由党委政法委书记兼任。正是以这两个统筹协调机制为基础，当代中国形成了更为组织化、制度化的大政法体制。
作为良政范畴的政法的核心要义，在于从经世济民、治国安邦的角度考察和定位法治，把法治视为良政不可或缺的重要元素，从良政图景出发预设法治运行的政治理想和价值目标。受这种思维方式和话语体系的影响，从毛泽东法律思想、中国特色社会主义法治理论到习近平法治思想，当代中国法治理论致力于提出一套党领导人民运用法律（法治）执政治国的良政理论。在价值论上，当代中国法治理论坚持实体价值和形式价值相统一，不仅从普遍性、明晰性、确定性、可预测性等形式价值证成和设计法治，而且从经济发展、政治稳定、文化昌盛、社会公正、人民幸福、生态良好等实体价值证成和设计法治。因而，这一法治理论不属于形式法治理论，而属于实质法治理论，且因其内置的实体价值的多样化、稠密化，构成了独具中国特色的实质法治理论。在方法论上，当代中国法治理论从整体主义而非个体主义的立场出发，“坚持立足全局观法治、着眼整体谋法治、胸怀天下论法治”，提出了一系列运用法治治国安邦的良政图景。习近平在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的起草说明中指出，该决定“围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治”。中国版实质法治理论同自由主义版实质法治理论的重要分野就体现在方法论上。例如，同样是对尊重和保护个人权利的法治价值的论证，自由主义法治理论通常诉诸自然状态、社会契约等个体主义进路，而中国法治理论则诉诸以人民为中心的整体主义进路。
（一）法安天下
自古以来，中国政法传统的一个显著特征，就是从国家治乱的角度来认知法（法治）的地位和作用，把法（法治）理解为国家长治久安之道。古代政治家、思想家就是从这一角度诠释法（刑）的产生和功能，认为法源于乱政、法决定治乱。“夏有乱政，而作《禹刑》。商有乱政，而作《汤刑》。周有乱政，而作《九刑》。”“夫国无常治,又无常乱。法令行则国治，法令弛则国乱。”近代以来，中国仁人志士对法治问题的思考，仍然抱有对国家治乱兴衰问题的深切考量。孙中山认为：“夫国家治乱一系于法。”中国共产党则是从跳出兴亡历史周期率、保证党和国家长治久安的战略考量出发来阐释法治要旨、谋划法治大计、实施法治方略的。习近平总结中外治国经验教训后提出，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”
如果说“天下太平”是古代政刑传统的政治理想，那么“平安中国”则是现代政法实践的崇高目标。党的十八大以来，习近平明确提出了平安中国、法治中国的良政图景，并将政法系统主要使命定位为建设平安中国、法治中国。平安中国概念具有深厚的民族文化基因和大众心理基础，是对传统的“天下太平”理想的现代表达，是对中华民族亘古不变的国泰民安追求的理论表达。“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生,也是最基本的发展环境。”将平安中国和法治中国并置，反映了二者之间的内在关联，也体现了“法安天下”的政治抱负。
法安天下是以法治保障国泰民安。从内涵上看，平安中国不是传统治安意义上的“小平安”，而是总体国家安全观意义上的“大平安”。“我们提出的‘平安’,不是仅指社会治安或安全生产的狭义的‘平安’,而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义‘平安’。”新时代“大平安”就是总体国家安全观所描述的集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、生物安全等于一体的国家安全体系。因此，党的十八大以来，适应依法保障“大平安”的需要，国家立法机关加强了国家安全立法，加快构建国家安全法治体系，取得了显著成效。
法安天下是以法治保障长治久安。从时间上看，平安中国之“平安”不是一时平安，而是长治久安。经过长期的探索，政法系统逐渐认识到，在中国这样的发展中大国，实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安，最根本的是靠法治。相对于其他治理方式，法治在保障长治久安上拥有诸多优势：（1）以普遍适用的法律规则而不是个人意志作为判断是非曲直的标准，能够最大限度地稳定社会预期，使法治成为社会安定有序的压舱石。（2）用法律上的事实分清是非，用权利义务思维判断对错，处理结果经得起法律和历史的检验，不留副作用和后遗症。（3）对进入法定渠道的矛盾问题，严格依据法律公开公正处理，有利于引导群众信服法律权威，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好环境。因此，越是复杂疑难问题，越要用法治思维和法治方式去探寻解决之道，不能以牺牲法律的权威性为代价求得问题的一时解决。
法安天下是以法治保障社会和谐。平安中国不只是秩序井然，还应当社会和谐。和谐不仅意味着社会秩序的稳定性、连续性、可预测性，更强调人际关系的融洽性、友善性、团结性。在政法实践中，对和谐目标的追求，已转化为一系列可操作的原则或标准。在纠纷解决上，尊重“和为贵”的文化传统，引导当事人选择协商、调解、仲裁等非对抗性机制，最大限度增加和谐因素。在行政执法上，“准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法”，最大限度减少或消解执法所可能引发的抵触或冲突。在民事司法上，坚持法理情相结合，做好释法说理工作，做到胜败皆明、案结事了。在刑事司法上，不仅考虑到罪刑法定、罚当其罪，还要考虑罪犯的教育改造和回归社会，推动其认罪服法、悔过自新，达到减少社会对抗、修复社会关系的目的。
（二）奉法强国
从国家强弱的角度来思考法（法治）的功能作用，把法（法治）视为实现国家强盛的重要力量，是中国政法传统的另一重要特征。以法家为代表的先贤们强调法对国家强盛的重要影响，提出了奉法强国、变法图强的主张。韩非子提出，“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”自古以来，中国改革家就把“变法”与“图强”二者连在一起，形成了历久弥新的“变法图强”传统。从商鞅变法、王安石变法到张居正变法，虽然实际成效有所不同，但均以追求富国强兵为目标。到了近现代，中国的仁人志士把变法维新视为救亡图存的重要出路。梁启超提出：“法治主义，为今日救时惟一之主义。”孙中山认为：“国家宪法良，则国强；宪法不良，则国弱。强弱之点，尽在宪法。”
中国共产党在领导人民建设中国特色社会主义现代化国家的实践中，把奉法强国、变法图强的宏伟理想转化为生动实践，拓展深化了法治与国家强盛关系的理论认识和实践探索。
一是以法治推进国家治理现代化。习近平深刻论述了法治和国家治理、法治体系和国家治理体系、法治现代化和国家治理现代化的密切关系，明确提出在法治轨道上推进国家治理现代化。改革开放以来，坚持以宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，把法治思维和法治方式贯穿到改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防各方面，有力促进了国家治理全领域、全过程、全链条法治化，有力推进了国家治理体系和治理能力现代化。
二是以法治保障改革开放。在当代中国，改革开放是强国之路，改革开放进程是变法图强的伟大实践。改革开放以来，如何正确处理改革和法治的关系，一直是中国政法话语的重要主题。主要经验包括，改革决策和立法决策相衔接，“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议”；以立法破除改革障碍，“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”；以立法授权开展改革试点，“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革”。
三是以法治促进经济增长。制度经济学、发展经济学等学科，以理论的方式揭示或证明了法治（法制）与经济发展之间的内在关联。中国政法机关很早认识到政法工作对经济的重要影响，把服务经济发展作为主要任务。董必武指出，政法工作“做得好，就可以对经济建设事业发生巨大的推进和保护作用，使解放了的社会生产力进一步迅速发展。”乔石认为，“不能说政法部门只是消费部门，不创造价值。没有政法工作的保障，经济建设就无法顺利进行，经济部门创造的价值中也包括政法部门的劳动。”近年来，随着大量经济纠纷进入诉讼渠道，政法机关对经济活动的介入度越来越深，在多种意义上行使经济规制权，甚至出现“司法监管化”趋势。对此，中央政法委提出，执法司法要树立谦抑、审慎、善意理念，尽可能减少对企业生产经营活动的负面影响，防止办理一个案件就搞垮一个企业。最高人民法院在民商事案件审理上，提出保护投资和交易安全、降低实体经济融资成本、推动企业优胜劣汰、促进市场资源高效配置等司法政策，为经济高质量发展提供高水平司法服务和保障。
（三）法顺民心
中国政法传统一以贯之的特征是，从民心向背出发来认知法的价值立场，形成了从古典“民惟邦本”到当代“以人民为中心”的法民关系思想。法民关系是古典民本话语的重要主题。持有民本立场的古代政治家、思想家，强调法之成败在于合民情、顺民心、护民利。管仲说：“人主之所以令则行禁则止者，必令于民之所好而禁于民之所恶也。”张居正说：“法无古今，惟其时之所宜与民之所安耳。”
中国共产党从历史唯物主义的人民史观出发，传承民本思想精华，吸纳现代民主等思想元素，先后提出了群众路线、以人民为中心等一系列思想。从新民主主义时期开始，党就从群众观点来理解和重构法民关系，构建了以群众路线为基础的新型政法工作传统。专群结合被确立为政法工作的基本方针。进入新时代，中国共产党明确提出了以人民为中心的思想，并将这一思想运用于政法领域，更全面、更清晰、更深入地阐述了法民关系。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”在政法话语和实践中，以人民为中心的法民关系在民主、民权、民生、民意四重逻辑下展开。
民主逻辑下的法民关系体现为，人民是法治的最重要主体。在法律职业主义看来，法律行业是法律职业垄断的领域，法律职业阶层是普通民众法律事务的代理人。中国政法实践则强调人民是依法治国的主体和力量源泉，坚持把人民主体贯彻到立法、执法、司法、守法、法治监督全过程，探索一种全过程人民民主的法治运行模式。例如，在立法领域，完善基层立法联系点、立法协商、立法咨询论证、征求公众意见、意见采纳反馈等民主立法机制，确保立法反映人民意志、得到人民拥护。在司法领域，完善人民陪审员、人民监督员、人民调解员制度，深入推进司法公开，保障人民群众参与司法、监督司法。
民权逻辑下的法民关系表现为，保障民权是法治的最根本目标。按照由低到高的顺序，政法机关依法保障人民权利的标准可区分为底线、中线、高线三类。其中，底线标准是执法司法过程不侵犯人民权利，坚决防范冤错案件发生。“执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。”中线标准是为受到侵害的权利及时提供法律救济。“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”高线标准是防止人民权利受到不法侵害。这要求，加强社会治安综合治理，最大限度防范违法犯罪的发生，有效保障人民生命财产安全。
民生逻辑下的法民关系体现为，人民是法治的最大受益者。从拉美等地区情况看，法治现代化带来了法律职业崛起、法律产业繁荣，但未必给民众带来福祉。法律复杂、程序繁琐、费用高昂、案件迟延，有可能让民众对法治敬而远之甚至感到失望。中国共产党把增进人民福祉作为法治建设出发点，着力于运用法治方式解决人民群众反映突出的民生问题，让法治释放出利民惠民安民的福音。这种政策导向的清晰表达就是，“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”有学者认识到中国法治回应民生诉求、解决民生难题的鲜明特征，用“民生法治”概念界定这种法治实践形态。
民意逻辑下的法民关系体现为，人民是法治的最终评判者。传统自由主义法治理论试图把司法领域界定为不受民意干扰的自治空间。然而，即使是过往强调司法与社会隔离的西方国家，也开始把重建司法的国民基础、改善司法部门的社会形象、提升公众对司法的信心和信任作为司法改革目标。中国政法实践一直把人民满意不满意作为根本评价标准，不断探索将民意导入法治运行各环节的理性化制度化机制，努力在坚守法治的前提下尊重和吸纳民意。在法治决策环节，通过网上公开征求意见、召开听证会论证会座谈会、到基层调研问策等机制，广泛听取和吸纳人民群众意见，作出顺民意、合民心的决策。在执法司法环节，通过执法司法公开、社会监督、舆论监督等机制，畅通社会各界的意见反馈渠道，及时防范或纠正错误、偏差和瑕疵。在法治绩效评价环节，通过人大及其常委会听取“两院”工作报告、第三方法治评估等机制，推动法治工作成效由民意代表机关、社会公众来评判。
（四）法乃公器
从公私关系出发来认知法的基本属性，把法理解为天下之公器，是中国政法传统的精华之所在。古代开明的统治者往往将法视为天下人之法，而非一人之法。汉代廷尉张释之称：“法者，天子所与天下公共也。”唐太宗李世民云：“法者非朕一人之法，乃天下之法。”古代将官府审判的场所称为“公堂”，将官府处理的案牍称为“公案”，将官府办案的吏役称为“公差”，均突显了法之公器的符号意义。
中国共产党秉行立党为公、执政为民的执政理念，代表最广大人民根本利益，“没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”。党的政法话语将维护社会公平正义视为法治的生命线，深化了对法之公器属性和内涵的认识。“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”
中国政法实践在吸纳域外公正标准的基础上，致力于确立一种更高水平的复合型公平正义模式。一是可接近的公平正义。政法机关通过实行立案登记制、建立值班律师制度、完善法律援助制度等改革，让司法正义之门向每一个人敞开。通过完善检察服务、诉讼服务、司法行政服务等政法公共服务体系，让当事人感受到司法的温情、正义的温度。二是可视化的公平正义。在大数据时代，政法机关运用数据技术推进执法司法信息和过程公开，让公平正义在现场和事后都看得见，当事人和公众都看得见。例如，法院系统建设的中国庭审公开网，将部分案件庭审视频在网上公开发布，让司法活动经得起群众围观、视频晾晒。三是可理解的公平正义。执法司法人员要把内心确信的公平正义转化为当事人可理解可接受的公平正义，做到心服口服、案结事了。“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”这要求，执法司法人员把握人民群众最朴素的正义感，善于讲清法理、讲明事理、讲透情理，“既解决案件的法结，又化解群众的心结”，让公平正义直抵当事人内心。四是更及时的公平正义。面对诉讼案件快速增长的态势，司法机关通过深化诉讼制度改革，加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，让公平正义提速。五是可兑现的公平正义。这体现为生效的执法司法文书得到严格执行，胜诉当事人合法权益得到应有保护，违法犯罪人员受到应有惩罚。政法机关通过深化民事、刑事执行制度改革，解决“司法白条”“纸面服刑”“提钱出狱”等执行问题，确保司法公平正义不折不扣兑现。
作为善治范畴的政法的核心要义，在于从整体主义进路考量法治的治理功效，注重法治和其他治道相辅相成的关系，推动法治和其他治道相融相合、互济互补，构建起立治有体、施治有序、行治有效的善治体系。从“社会治安综合治理”到政治、自治、法治、德治、智治“五治”融合，中国政法实践一直在探索各种治道多管齐下、有序组合、综合治理的善治模式。在20世纪80年代初，为解决当时较为突出的社会治安问题，中央政法委明确提出了“社会治安综合治理”的概念。这既包括政治、经济、行政、法律、文化、教育等手段多管齐下，也包括打击、防范、教育、管理、建设、改造等环节共同发力，进而形成环环相扣的治理体系。党的十八大以来，综合治理概念从社会治安领域进一步扩展适用于社会治理和国家治理领域。2019年以来，中央政法委把社会治理方式概括为政治、自治、法治、德治、智治等五种治道，并提出了“五治融合”的综合治理思想。由于“五治”融合的内涵丰富，篇幅所限，这里只讨论自治和政治、法治和德治、法治和智治等三组治道的融合问题。其中，鉴于政治是一个内涵相当宽泛的概念，本文只选择其中与自治相对应的要素“规制”进行讨论，即把“自治和政治融合”转化为“自治和规制融合”。
（一）自治和规制融合
发挥社会和政府两种力量、融合自治和规制两种方式，可以说是各国实施治理的一条共同经验。中国社会治理已经历了从政府大包大揽到政府向社会还权、同社会共治的历史性转变，正在探索一种自治和规制有序组合的治理机制。其中，自治是社会力量的自我管理、自我约束、自我服务，包括邻里互助、慈善救助、社区自治、行业自律等形式。规制是国家力量对社会生活的干预、管理、服务，包括惩治犯罪、权利救济、定分止争、公共服务等形式。
从治理力量看，自治与规制融合的目标是，理顺社会和政府两类主体的位序安排，构建分工负责、彼此衔接的共治体系。这就是，坚持把社会自治挺在政府规制前面，尽可能让社会问题由社会解决，政府只介入社会解决不了、解决不好的事项。社会自治是社会主体自主解决身边矛盾问题的过程，能够做到早发现、早防范、早解决，有利于节约政府治理成本、减轻政法机关的维稳压力。近年来，政法机关更加强调，“充分发扬社会主义民主，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，实现民事民议、民事民办、民事民管。”这包括，更加注重企事业单位的自我管理作用，引导其完善内部治理结构、民主管理制度、纠纷解决机制，防止单位内部问题外溢为社会不稳定因素。更加注重发挥行业协会的自律作用，保障行业协会行使制订行业规章、约束成员行为、维护成员权益、处理行业纠纷等权力，让行业问题尽可能在行业内部得到有效解决。更加注重发挥微信群等新媒体的自组织作用，加快推动众创、众包、众扶、众筹等新机制引入社会治理领域，实现以众智解众忧、以众力破众困。
从治理规则看，自治与规制融合的目标是，理顺不同类型规则之间的位序安排，构建彼此呼应、相互协调的社会治理规则体系。传统社会治理的规则结构安排是先礼后刑、礼刑合治，即所谓“礼之所去，刑之所取，失礼则入刑，相为表里者也。”现代社会治理的规则结构安排应当是先软法后硬法、软法硬法合治。首先，应把居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等软法建设摆到首要位置，推动社会成员依据软法自我约束、自我管理、自我规范，尽可能减少硬法对社会生活的不必要干预。只有当软法无法解决问题时，硬法才应出场。其次，应把民法、社会法等柔性法律挺在前面，通过民法、社会法就能解决的问题，尽量不使用行政法、刑法等刚性法律。只有当民法、社会法失灵失效时，行政法、刑法才应出手。行政法是政府运用公权力管理社会之法，应遵循公权力谦抑审慎、不得已才干预的法理。刑法是惩罚性最强、威慑力最大的治理手段，也是伤害性最强、错误成本最高的治理手段，应成为社会治理的最后法律手段。
在解纷机制上，自治与规制融合的目标是，优化各类解纷机制的位序安排，加快构建多元衔接、各尽其能的解纷体系，推动各类纠纷分类分道分流化解。按照解纷主体和手段的不同，解纷机制可分为民间性和官方性解纷机制两类，后者可进一步分为行政性和诉讼性解纷机制两种。随着诉讼案件快速增长和“案多人少”问题突显，中国纠纷解决理念发生了历史性变化，即从以诉讼为中心到以非诉为中心的转变。近年来，中央政法委、最高人民法院提出把非诉解纷机制挺在前面，引导更多纠纷通过非诉方式解决。按照这一理念，应依照从民间到行政再到诉讼的位序逻辑，构建起多元化解纷体系。这就是，把民间性解纷机制作为第一道防线，鼓励各行各业建立健全行业解纷机制，吸收各类专业人士进入解纷机构，完善就近及时处理工作机制，增强其专业性、权威性、高效性，充分发挥其从源头化解纠纷的作用。把行政性解纷机制作为第二道防线，健全行政复议、行政调解、行政裁决等制度，探索建立“一站式”解纷机制，充分发挥行政机关化解纠纷的“分流阀”作用。把诉讼作为最后一道防线，提高司法的专业性、公正性、权威性、高效性，确保每一个案件案结事了。
（二）法治与德治相融合
中国政治家、思想家不仅将法律与道德视为两类不同的社会规范，还将其理解为两种不同的治国方式，并持续讨论这两种治国方式的关系。在先秦时代，儒家主张德治，法家倡导法治，双方就二者孰优孰劣进行过激烈论战。但自汉代以后，随着儒法合流趋势凸显，德治和法治更多地被当作两种互补的治国方式，逐步形成了德法共治的治理传统。当代中国政法实践延续了古典的德法共治传统，持续探索现代的法德合治新模式，使二者相互补充、相互促进、相得益彰。
法德合治是身心并治。尽管法治和德治都涉及人的身心两方面，但二者各有侧重。法治重在治身，着重规范人的外在行为，从身出发、由外而内，通过对行为的指引规训而影响人的内心动机；德治重在治心，着重调整人的思想信念，从心出发、由内而外，通过对心灵的感化教化而改变人的行为方式。法德合治就是双管齐下、内外并治，促进人的全面发展。近年来，随着社会节奏变快、竞争加剧、期望提高，心理健康、精神疾患、社会戾气等问题日渐突出。这类问题在社会治理上的一个反映，就是以持刀砍人、开车撞人等手段报复社会的极端暴力犯罪案件易发多发，往往造成群死群伤的严重后果。面对此类社会问题，政法机关更加注重发挥德政、德治、德育的作用，推动解决生活困难、解开思想疙瘩、解除心理疾患，为社会成员提供从物质到精神全方位的关怀呵护。
法德合治是刚柔相济。“依法治国是维护社会秩序的刚性手段，以德治国是维护社会秩序的柔性手段”，必须“把法律制裁的强制力量与道德教育的感化力量紧密地结合起来，把硬性的律令与柔性的规范有机地融合在一起”。法德合治就是坚持法理情并重、惩戒和教育结合，提升社会治理效能。不过，在教化和惩戒的位序上，中国历来主张先教后诛，即先对人进行教化，然后才对不听教化者予以惩戒。孔子反对不教而诛：“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴，慢令致期谓之贼”。当今的党纪国法实施实践仍然体现了先教后诛的原则。在党内监督执纪上，中国共产党提出了“四种形态”，即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。这种把批评教育排在首位、把法律制裁排到最后的位序安排，就遵循了先教后诛的原理。在国法实施上，国家持续开展普法教育，引导民众知法懂法，而后再对违法犯罪人员予以惩罚，也在一定程度上体现了先教后诛的逻辑。
法德合治是将然已然兼治。古典礼法哲学区分将然和已然，并把禁于将然之前摆在首位。“夫礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后。” 德治之重心和优势在于“禁于将然之前”，即预防矛盾纠纷和违法犯罪的发生。习近平指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”在此背景下，政法机关越来越注重发挥德治的作用，“积极培育和践行社会主义核心价值观，充分发挥中国优秀传统文化优势，通过身边榜样的示范、乡规民约的约束、行业章程的规范、生活礼俗的教化，引导群众明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱”，达到消弭邪念恶行、预防矛盾纠纷的效果。
（三）法治和智治相融合
以互联网、大数据、人工智能为代表的新一轮科技革命，正在为社会治理开发新工具、开启新路径、开辟新前景，正在给社会治理领域带来一场全方位、深层次的颠覆性变革。学术界和实务界越来越多地用“智治”概念来指称这一将现代科技运用于社会治理的新治道。近年来，政法系统致力于推动法治和智治、制度创新和科技创新有机结合，把法治力量和科技力量充分发挥出来，努力创造一种全新的法治运行模式。
第一，以科技力量破解法治难题。现代科技的力量就在于不断突破人的认知和控制能力，化不知为可知、化不能为可能、化不行为可行，从而为破解法治难题提供利器。例如，如何让当事人和公众相信法官不是恣意裁判而是公正裁判，一直是司法实践的难题。在传统司法条件下，无论是英美法长期实行的判例法制度，还是中国成文法体制下实行的案例指导制度，都试图在众多判例中挑选出一个最佳范例作为“标杆”。但是，这种从成千上万类似判例中人工筛查和认定“标杆”的做法，无疑具有较强的主观性、随机性，既不具有统计学上的样本意义，更不可能做到“全样本”统计。如今，司法大数据的发展为解决这些问题提供了可能。司法大数据技术可做到一键检索海量类似案例，统计分析类似案例的平均裁判结果，抽取出共同或共有的司法理性。这种法院内外都能看到的平均裁判结果，为法官公正裁判和当事人理性预期设定了共同参照系，从而有利于法官和当事人之间形成共识，增强司法裁判的可接受性。
第二，以制度优势增进科技优势。制度是科技功能发挥的约束因素。例如，大数据的发展，不仅依靠数据技术的创新，也需要有力的制度支持。在不少实行联邦制分权制的国家，地方自治、部门独立往往成为数据汇聚共享的障碍，因而无法充分释放大数据的威力。当代中国国家制度的显著优势是，在执政党的全面领导下，国家机关之间既有分工负责又有协作配合，央地关系上既充分发挥地方主动性积极性又有中央统一领导。因此，尽管在中国信息化的发展过程中，也因行政区域划分、部门权力划分而形成了各种数据壁垒，但是在中央的顶层规划和有序推进下，数据集成共享的进程不断加快。正是由于有这种制度优势，中国法治领域大数据取得了突飞猛进的发展，不少领域居于世界前列。在政法大数据建设上，自2017年中央政法委提出建设“政法机关跨部门大数据办案平台”以来，各地政法机关加快推进办案信息系统设施联通、平台贯通、数据融通，推动业务网上办理、网上流转、网上监督，取得了重要进展。在司法大数据建设上，最高人民法院领导法院系统持续推进智慧法院建设，已建成了世界上网络覆盖最全、数据存量最大、业务支持最多、公开力度最强、智能服务最优的司法大数据系统。可以预见，当科技优势和制度优势叠加时，就会产生乘数效应，催生出引领世界法治发展时代潮流的智能法治文明。
第三，以法治力量引领智治方向。智治是给人赋能的力量，法治是引人向善的力量。只有在法治的规制和引领下，智治才能做到把科技的正面功能发挥到极致，而将科技的风险隐患化解于无形。对于科技发展和应用中的不同风险隐患，法治运用不同的方式进行规制。（1）禁止。对于那些严重威胁人类安全、社会安全的科技活动，法律明确予以禁止。例如，针对人体胚胎的基因编辑、克隆行为，刑法第360条增设了非法植入基因编辑、克隆胚胎罪。（2）边际限制。对于那些可能侵害个人权利和公共利益的科技活动，法律通过明确划出科技活动的法定边界，防止这些法益受到非法侵害。例如，为保护个人信息权，民法典明确规定了个人信息处理的基本原则、必备条件、法定义务。（3）矫正。针对现代科技应用对某些群体所产生的歧视性、不利性影响，法律通过对受歧视或弱势群体给予特殊保护，让科技进步成为所有人的福音。例如，在推进“互联网+政务服务”的过程中，要求构建面向老年人等特殊人群的信息服务体系，保留必要的线下办事服务渠道。
在西方法治话语霸权下，如何构建中国法治话语体系并提升中国法治话语权，一直是中国法学界讨论和研究的重要课题。本文通过对政法范畴的概念史变迁及其良政善治内涵的考察，梳理出了一系列有关如何理解、运用法治的本土法治话语，从而在一定程度上展示了一种从中国法律传统和法治实践出发构建中国法治话语体系的可能路径。面对中国这样一个超大规模社会的治理难题，中国政法实践在打破西方政治学关于变革社会难以保持稳定的魔咒、创造社会长期稳定奇迹的过程中，已形成了一整套具有自我描述、自我证成、自我规范功能的本土法治话语。不过，目前这套话语大多仍停留在行业性语汇、操作性经验、默会性知识层面，难以为政法界圈外人士特别是域外人士所理解，有待进行学理化、逻辑化、系统化加工提炼。法律学者应当认真对待这套本土话语资源，对其中具有时代性、原创性、标识性的新概念、新表述、新话语进行加工提炼，构建起具有理论说服力、国际传播力的中国法治话语体系。唯其如此，我们才有可能终结一种法治话语体系独霸天下的旧时代，迎来多元法治话语体系平等对话交流的新时代。